Javier H. Estrada Estrada* y David Madero Suárez**
El país requiere que el sector energía le ofrezca combustibles y electricidad de manera confiable, sustentable y a un costo eficiente. Se necesita que la oferta anticipe el crecimiento de la demanda nacional, que se amplíe la cobertura de servicios, que renueve sus tecnologías y que se rija por principios de eficiencia económica y ambiental. Adicionalmente, es prioritario transformar a las empresas energéticas del estado para que sean financieramente sanas al ofrecer los bienes y servicios que no sea factible o deseable proveer a través de mercados, aun cuando éstos estén correctamente regulados.
La raíz histórica de los retos energéticos en México es la insuficiente inversión en las cadenas de valor de sus sectores. Varias administraciones han intentado implementar soluciones ante el deterioro operativo y financiero de las empresas estatales de hidrocarburos y de electricidad. No obstante, cada gobierno ha heredado empresas estatales en quiebra técnica que tratan de no ahogarse en un mar de obsolescencia. En el sector eléctrico, la CFE, reporta cuantiosas pérdidas financieras en los últimos años, así como bajos índices de eficiencia operativa en generación, transmisión y distribución. Por su parte, las pérdidas financieras en PEMEX son todavía mayores.
Hace casí una década se aprobó una amplia reforma al marco constitucional y legal para resolver los problemas históricos de falta de inversión en el sector energía. Ésta representó una mejora sustantiva. Sin embargo, los nuevos modelos que surgieron requerían de ajustes durante su etapa de implementación. En lugar de discutir cambios graduales al marco normativo, la administración actual abrió el debate haciendo énfasis en la injusticia que se había hecho a las empresas del estado con la apertura.
A partir de 2018, en materia eléctrica se criticó la pérdida de participación del mercado de la CFE, la caída de sus ingresos, la ausencia de prioridad para su despacho y la discriminación en contra de las hidroeléctricas históricas en la asignación de los certificados de energías limpias. Además, se señaló a los contratos firmados por administraciones anteriores en CFE como leoninos y se declaró como inequitativa a la regulación de la CRE.
Este diagnóstico se materializó en diversos actos administrativos y modificaciones a leyes que enfrentaron una copiosa oposición en las cortes. Se presentaron amparos que consiguieron suspensiones por parte de empresas privadas, que argumentaron que los cambios afectaban sus derechos. Los afectados arguyen que esto se traducirá en pérdidas, nacionalizaciones indirectas, incumplimiento de acuerdos, y obstáculos en la operación, entre otros.
En octubre de 2021 el gobierno envió la iniciativa de reforma constitucional. En ella se propone: reincorporar al CENACE en la CFE; eliminar a la CRE y a la CNH para tomar esas funciones desde la SENER; consolidar a CFE al desaparecer sus filiales y regresar a la estructura corporativa anterior; incorporar un nuevo esquema de despacho económico que garantiza que CFE generará al menos 54% de la electricidad del país; así como otorgar al Estado el control de la explotación del litio. Esta iniciativa fue una solución que se presentó ante la resistencia en tribunales de las empresas privadas.
La razón de ser de la reforma es que CFE tenga: un mercado mayoritario garantizado; prioridad en los despachos y decisiones; así como libre asignación de contratos a empresas. Adicionalmente se busca: que los privados solo compitan entre ellos sin sobrepasar un techo en el porcentaje de participación del mercado; que desaparezcan los permisos de autoabastecimiento; que se paguen mayores tarifas de porteo en la transmisión y la distribución.
Han pasado meses desde que se envió la iniciativa y el avance se ha limitado a unos foros de discusión. En ellos se presentan muchas breves ponencias a favor y en contra, pero no una discusión legislativa que permita modificar o desechar la iniciativa. Al continuar abierta la posibilidad de cambios se generan retrasos en la actividad sectorial y aumentan los costos a la economía en general.
Hay dos tipos de incertidumbre relacionadas con la falta de claridad de las reglas: La primera es específica al sector y está relacionada con los riesgos que perciben los inversionistas para comprometer recursos a los proyectos de energía. Ésta se genera por: (1) la posibilidad de que se elimine la imparcialidad del regulador sectorial o del CENACE; (2) el peligro de que las actividades en el que se ha invertido o se piensa invertir queden fuera de las áreas en las que la participación de privados es permitida; y (3) la dificultad para obtener permisos del regulador o de realizar trámites con cualquier autoridad.
Por otro lado, está la incertidumbre del marco legal para la formación bruta de capital, por una iniciativa que da marcha atrás a la apertura en uno de los sectores clave para el desarrollo nacional. Ésta falta de claridad en el rumbo provoca que los inversionistas de cualquier sector económico decidan esperar o retirarse hasta que regrese la certidumbre. La desconfianza de los emprendedores puede traducirse en exigencia de mayores tasas de retorno a las inversiones y que se consideren escenarios aún más extremos en sus análisis de riesgos.
Una fuente de incertidumbre más amplia proviene de que los cambios normativos puedan incluso dañar la percepción de estado de derecho. Lo anterior, cuando las modificaciones podrían entrar en conflicto con ordenamientos jurídicos superiores. En todo caso, el resultado es una reducción de los recursos dedicados como sociedad a modernizar y acumular capital en el sector energía, o en el país en general, que conlleva efectos negativos sobre la productividad de la economía, sobre el crecimiento del empleo y del consumo. Lo anterior, reduce la demanda y el aumento potencial del PIB, y atrasa el bienestar presente y futuro de la población.
La iniciativa de reformas en materia de energía no debe quedarse en un limbo legislativo, enganchado en jaloneos políticos de corto plazo. Es urgente eliminar la desconfianza sobre el marco normativo con el cual México actuará, considerando la renovación tecnológica, la inclusión social y la responsabilidad hacia nuevas generaciones. Las incertidumbres que conllevaría la reforma, aunque se matizaran algunas de sus exigencias, está atrasando inversiones de las empresas energéticas y las consumidoras, tanto nacionales como de los países con quienes México ha firmado tratados comerciales.
Para cerrar el capítulo, se debe sopesar si lo que se requiere es un golpe de timón con un cambio constitucional para regresar a un modelo energético estatista, en el cual la gran mayoría de las inversiones dependen del presupuesto público, o si fuese suficiente con hacer ajustes graduales pero constantes en regulaciones y leyes que permitan corregir las deficiencias de un modelo que apenas está implementándose y en el que las inversiones privadas y públicas serían complementarias.
En caso de optar por lo segundo, pueden aprovecharse algunas de las conclusiones de los debates recientes. Por ejemplo, enfocarse en los cambios legales y regulatorios que serían suficientes para resolver las deficiencias que se han observado y para cumplir los objetivos más apremiantes que se han planteado. Por otra parte, que las agencias reguladoras del sector no deben desaparecer y que deben más bien fortalecerse para incrementar la eficacia y eficiencia con la que pueden corregir el funcionamiento del sector energía.
*Javier Estrada, socio director de Analítica Energética SC, economista, 40 años de experiencia en el sector energético internacional, ex comisionado de la CRE y CNH.
**David Madero, socio director de Simplificado Punto SC, economista, 30 años de experiencia en el sector público energía y financiero, ex Director General de CENAGAS.
