La política de contenido nacional implementada en México a partir de la Reforma Energética de 2013 e incorporada al nuevo marco regulatorio, particularmente a través de la Ley de Hidrocarburos de 2014, representó uno de los esfuerzos de política pública más ambiciosos para vincular la apertura del sector petrolero con el desarrollo económico nacional. Su propósito era claro: aprovechar la inversión, la tecnología y la experiencia de los operadores petroleros extranjeros para que la actividad petrolera generara beneficios permanentes para el país, más allá de la extracción de hidrocarburos.
Leticia Cienfuegos Especialista en Contenido Nacional y académica de la Facultad de Ciencias de la UNAM, con más de 9 años de experiencia en el sector energético. Participó en el diseño e implementación de los primeros procedimientos de verificación de Contenido Nacional en hidrocarburos y cuenta con experiencia en medición, cumplimiento y estrategia regulatoria.
Oscar A. Gomez Comisionado de la CNA y académico de la Facultad de Economía de la UNAM con más de 10 años de experiencia en el sector energético. Participó en el diseño de políticas de fomento industrial para el sector energético y en los procedimientos de verificación de contratos en materia de hidrocarburos.
Para alcanzar este objetivo, el marco normativo estableció que el cumplimiento de las obligaciones de contenido nacional se determinaría mediante seis variables fundamentales: bienes nacionales, servicios nacionales, mano de obra nacional, capacitación, transferencia de tecnología e infraestructura local y regional. Sin embargo, desde su diseño, estas variables respondían a objetivos distintos.
Mientras los bienes, servicios y mano de obra nacional buscaban incrementar la participación económica de empresas y trabajadores mexicanos en la actividad petrolera; la capacitación y la transferencia de tecnología pretendían contribuir al desarrollo de capacidades nacionales, entendidas como los conocimientos, habilidades y tecnología que permanecen en el país y permiten fortalecer la competitividad, generar mayor valor agregado y participar progresivamente en actividades de mayor complejidad. Finalmente, la infraestructura local y regional perseguía un tercer objetivo: generar beneficios permanentes en zonas de influencia de los proyectos. Más de una década después, el resultado fue un claro predominio de las variables de participación económica.
El cumplimiento se concentró principalmente en bienes, servicios y mano de obra nacional, mientras que la capacitación, la transferencia de tecnología y la infraestructura local y regional permanecieron como variables marginales dentro de la estrategia de cumplimiento de los operadores. Esta experiencia permite identificar una lección relevante: el problema no fue que la política de contenido nacional careciera de instrumentos para generar capacidades y beneficios de largo plazo, sino que su diseño permitió cumplir las metas regulatorias sin necesidad de utilizarlos.
La estructura de incentivos: por qué dominaron las variables de participación económica
Desde una perspectiva económica, este comportamiento no resulta sorprendente. Los operadores petroleros responden a incentivos, por lo que, cuando existen múltiples mecanismos para cumplir una obligación regulatoria, los agentes racionales elegirán aquellos que impliquen menores costos, menor incertidumbre y mecanismos de acreditación más sencillos. En la práctica, los operadores concentraron su estrategia de cumplimiento, en este orden, en la contratación de servicios nacionales, el empleo de mano de obra mexicana y la adquisición de bienes nacionales, es decir, en conceptos inherentes al desarrollo de cualquier proyecto de exploración y extracción.
Estas tres variables representan aproximadamente el 98 % del gasto susceptible de ser reconocido como contenido nacional. Considerando que las metas contractuales alcanzan como máximo el 35%, bastaba con que una fracción relativamente reducida de ese gasto correspondiera a bienes nacionales, servicios nacionales y mano de obra nacional para cumplir con las obligaciones previstas en los contratos, sin necesidad de recurrir a la capacitación, la transferencia de tecnología o la infraestructura local y regional. En contraste, la capacitación, la transferencia de tecnología y la infraestructura local y regional implicaban inversiones adicionales, procesos de planeación más complejos, criterios de acreditación menos definidos y una mayor incertidumbre respecto de su reconocimiento para efectos del cumplimiento regulatorio.
Esto, en un contexto en el que la mayoría de los contratos se encontraban en periodo de exploración o evaluación, periodos de corta duración que no hacen redituable la inversión más allá del cumplimiento regulatorio. Paradójicamente, las variables concebidas para generar los beneficios de largo plazo de la política terminaron siendo las menos utilizadas del sistema.
Más allá de la participación económica: un potencial desaprovechado
Entre todas las variables del contenido nacional, la que tenía mayor potencial transformador era la transferencia tecnológica. Su incorporación respondía a una lógica ampliamente utilizada en países productores de hidrocarburos: aprovechar la participación de empresas internacionales para acelerar la transferencia de conocimientos técnicos especializados, fortalecer capacidades nacionales y acumular experiencia operativa en la industria local. La transferencia tecnológica requiere, por su propia naturaleza, la existencia de un emisor y un receptor del conocimiento. En este sentido, el diseño original de la reforma contemplaba a Pemex como posible receptor, al prever la participación del Estado en los contratos cuando existieran oportunidades para impulsar la transferencia de conocimiento y tecnología para el desarrollo de sus capacidades. Esta lógica generaba un canal natural para el intercambio de experiencias, procesos y tecnologías.
Sin embargo, la mayoría de los contratos adjudicados durante las rondas petroleras fueron desarrollados sin participación conjunta de Pemex como empresa productiva del Estado. Así, la transferencia tecnológica quedó sin un receptor natural claramente identificado y, desde la perspectiva de una empresa privada, evitó transferir tecnología “de manera gratuita” a un potencial competidor desalineando los incentivos entre la política pública y los económicos. Por su parte, la capacitación enfrentó dos limitaciones: una conceptual y otra relacionada con su cumplimiento regulatorio. Desde el punto de vista conceptual, la Metodología establecía que esta variable era aplicable únicamente a la capacitación del personal contratado directamente por los operadores petroleros. Sin embargo, los Programas de Capacitación y Transferencia de Tecnología ampliaban su alcance al permitir actividades dirigidas a estudiantes y personal subcontratado, mediante cursos, seminarios, talleres, capacitaciones operativas y eventos de difusión técnica.
Desde el cumplimiento regulatorio, el soporte documental requerido para reconocer las actividades de capacitación se definió con mayor precisión durante los procesos de verificación de gabinete, cuando muchas de estas actividades ya habían sido realizadas. En consecuencia, parte de la documentación generada al momento de su ejecución resultaba insuficiente para acreditar posteriormente su cumplimiento ante la autoridad. En la práctica, una parte importante de las actividades reportadas se concentró en programas de corto plazo y cumplimiento mínimo que podían contribuir a la operación cotidiana de las empresas, pero difícilmente se traducían en el desarrollo de capacidades nacionales permanentes. En consecuencia, la capacitación podía convertirse en una variable reportable, pero difícilmente evaluable en términos de impacto.
Por su parte, la infraestructura local y regional buscaba convertir parte de la inversión petrolera en beneficios permanentes para las comunidades ubicadas en las zonas de influencia de los proyectos petroleros. La lógica era consistente con experiencias internacionales. La explotación de recursos naturales genera impactos territoriales significativos y, por tanto, una parte de los beneficios debe traducirse en mejoras visibles para las comunidades, tales como la construcción y mantenimiento de carreteras, caminos, puentes y vías de transporte público; la construcción de hospitales, escuelas, viviendas, sistemas de suministro de agua potable, saneamiento y drenaje, parques públicos y deportivos que beneficien a la comunidad. Sin embargo, la política de contenido nacional nunca desarrolló mecanismos claros para su implementación, ya que no existieron procedimientos específicos de validación, criterios robustos de elegibilidad o una estrategia institucional para promover su utilización.
En la práctica, la infraestructura resultaba prescindible para alcanzar las metas de contenido nacional, lo que contribuyó a que su utilización fuera excepcional. En conjunto, la transferencia de tecnología, la capacitación y la infraestructura local y regional compartieron una misma limitación estructural. Aunque las dos primeras estaban orientadas al desarrollo de capacidades nacionales y la tercera a generar beneficios territoriales permanentes, las tres enfrentaron una fuerte desventaja frente a las variables de participación económica para efectos del cumplimiento regulatorio.
La Guía de 2020: un esfuerzo por corregir el diseño
Ante estas dificultades, en 2020 la Secretaría de Economía emitió la Guía para la presentación de los programas de capacitación y transferencia de tecnología solicitados en los contratos para la exploración y extracción de hidrocarburos, con el propósito de establecer criterios para el reconocimiento de actividades relacionadas con la capacitación y la transferencia de tecnología. Su emisión representó un avance importante porque atendió una realidad que el propio sector ya había identificado: persistían vacíos y criterios poco claros para el reconocimiento de estas variables. La Guía amplió las posibilidades para que los operadores canalizaran recursos hacia universidades, centros de investigación, institutos tecnológicos y otros organismos especializados, reduciendo la dependencia de la interacción con Pemex como canal para la transferencia tecnológica.
Sin embargo, su carácter orientativo y no vinculante permitió aclarar conceptos y reducir parte de la incertidumbre interpretativa, pero no modificó la estructura de incentivos que había llevado a los operadores a privilegiar las variables de participación económica. Mientras el cumplimiento de las metas regulatorias pudiera alcanzarse principalmente mediante bienes, servicios y mano de obra nacional, la capacitación y la transferencia de tecnología continuarían desempeñando un papel secundario.
Del cumplimiento regulatorio al desarrollo de capacidades nacionales
Después de más de una década de implementación, la principal lección es clara: uno de los principales desafíos del contenido nacional se encuentra en la estructura de incentivos sobre la que fue diseñado el sistema. Mientras ese diseño permita alcanzar las metas regulatorias principalmente mediante bienes, servicios y mano de obra nacional, las variables concebidas para generar beneficios de largo plazo seguirán desempeñando un papel secundario. Por ello, la discusión ya no debería centrarse únicamente en cuánto contenido nacional se reporta, sino también en qué capacidades se desarrollan y qué beneficios permanentes quedan en el país una vez que concluye la inversión petrolera.
El desafío para los próximos años consiste en evolucionar desde un modelo centrado en la medición de porcentajes hacia uno capaz de evaluar también los beneficios de largo plazo generados por la política. Ello implica incorporar mecanismos que permitan determinar no solo cuánto contenido nacional se genera, sino también en qué medida la capacitación y la transferencia de tecnología fortalecen el capital humano, la competitividad, la innovación y la integración de las cadenas de suministro, y qué beneficios permanentes genera la infraestructura local y regional en las zonas de influencia de los proyectos.
No bastará con reconocer estas variables dentro de la metodología; será necesario desarrollar indicadores capaces de medir sus resultados y vincularlos a un esquema de incentivos que premie efectivamente su implementación. En el caso de la capacitación y la transferencia de tecnología, esos indicadores deberían evaluar el desarrollo de capacidades nacionales; en el de la infraestructura local y regional, los beneficios permanentes generados en las zonas de influencia de los proyectos.
Una nueva generación del contenido nacional La siguiente etapa de esta política debería orientarse a construir un sistema capaz de medir no solo cuánto contenido nacional participa en la actividad petrolera, sino también qué beneficios de largo plazo es capaz de generar y preservar una vez que la inversión concluye.
Solo así el contenido nacional dejará de entenderse como una obligación de cumplimiento para consolidarse como un verdadero instrumento de política industrial, capaz de fortalecer la competitividad, la innovación y el desarrollo económico del país. Porque, al final, los porcentajes terminan cuando concluye un proyecto. Las capacidades nacionales y los beneficios permanentes generados por la infraestructura, en cambio, pueden trascenderlo.
¿Qué debería definir el éxito del contenido nacional: el porcentaje que se alcanza o el legado que permanece?
