Por Cienfuegos Blancas Leticia, y Óscar A. Gómez

I. La promesa detrás del CN

La adopción de políticas de Contenido Nacional (CN) parte de una premisa plenamente aceptada: la explotación de recursos no renovables debe traducirse en beneficios tangibles, sostenibles y duraderos para el país anfitrión. En la industria de los hidrocarburos, esta premisa ha dado lugar a marcos normativos orientados no solo a captar renta, sino a redistribuir inversión, fortalecer capacidades productivas locales y reducir la dependencia externa.

De acuerdo con la Comisión Económica para América Latina y el Caribe, los países productores de hidrocarburos han recurrido al CN como una herramienta para promover encadenamientos productivos, fortalecer empresas nacionales, desarrollar capital humano e incentivar la generación de tecnología. En el papel, el CN se presenta como una política de desarrollo integral; pero en la práctica, su efectividad ha dependido menos de su formulación y más de cómo se diseña, se mide y se implementa.

II. Diseñar antes de medir

La experiencia comparada muestra que las políticas de CN responden al enfoque de desarrollo adoptado por cada país, a los sectores que se busca impulsar, y a los mecanismos elegidos para su medición (Olsen, 2006). No existe una fórmula universal de variables ni una única fórmula aplicable: cada país define qué incentivar y cómo cuantificarlo. Sin embargo, en la mayoría de los esquemas ha predominado el impulso de bienes y servicios nacionales, frecuentemente en detrimento de variables de mayor impacto estructural.

El caso Noruega en las décadas de 1970 y 1980 es un referente en la gestión de sus recursos petroleros. Sin imponer cuotas obligatorias ni porcentajes mínimos de CN, el país capitalizó ventajas competitivas preexistentes, particularmente en su industria naval, y lo articuló con programas de capacitación avanzados, colaboración con universidades y una política industrial orientada a la generación de conocimiento. Su éxito no radicó en imponer números, sino en reconstruir capacidades antes de medir resultados, demostrando que el desarrollo precede a la medición, y no al revés.

El Reino Unido adoptó una lógica similar, evitando cuotas rígidas privilegiando acuerdos caso por caso con los operadores, incorporando compromisos específicos orientados al desarrollo de capacidades nacionales. Este enfoque permitió consolidar clústeres industriales, particularmente en Escocia, capaces de trascender el ciclo petrolero y mantenerse competitivos en el largo plazo. No imponer cuotas no significa ausencia de política, sino flexibilidad estratégica.

III. Cuando el porcentaje manda

Brasil adoptó una estrategia diametralmente opuesta, estableciendo desde mediados de las 90 cuotas de CN de hasta el 65%, otorgando a su empresa estatal, Petrobras, un papel central en el desarrollo tecnológico. Este enfoque permitió avances significativos en exploración y producción de aguas profundas, y la consolidación de una poderosa industria offshore. No obstante, estos logros vinieron acompañados de elevados costos de cumplimiento y complejidad regulatoria.

En los 90’s, Trinidad y Tobago incorporó obligaciones específicas de capacitación y de Transferencia de Tecnología, particularmente en el uso de software avanzado de modelado geológico, lo que permitió la formación de capital humano altamente especializado, capaz no solo de atender la demanda interna del sector energético, sino también de exportar servicios de ingeniería a otros países productores, ampliando el impacto económico de su industria más allá de sus fronteras. Cuando la capacitación es exigible y verificable, el CN se vuelve competitivo.

En los años 2000, Nigeria estableció la obligación de destinar al menos 1% del gasto de los proyectos a Capacitación y Transferencia de Tecnología, a través del Nigerian Content Development Fund. Aunque este esquema financió programas de formación y fortaleció capacidades locales, también evidenció problemas de trazabilidad, la rendición de cuentas y efectividad en la ejecución de los recursos, mostrando que asignar recursos no garantiza desarrollo si no existe gobernanza sobre cómo se usan.

Recientemente, Surinam ha diseñado su política de CN priorizando la capacitación temprana, la transferencia de conocimiento y la construcción gradual de capacidades locales, buscando evitar los desajustes que suelen aparecer cuando las obligaciones superan la madurez real del mercado, sin imponer obligaciones cuantificables. Su enfoque muestra que el CN puede concebirse como una política progresiva, diseñada para acompañar, y no forzar, el desarrollo de la industria. Este caso introduce una idea clave: El CN no tiene que ser un “checklist” desde el inicio; puede ser una política de maduración industrial.

¿A qué decidió apostar México?

México optó por un modelo ambicioso e integral de medición CN, incorporando simultáneamente múltiples dimensiones del desarrollo industrial. A diferencia de enfoques concebidos como procesos graduales de maduración, el modelo mexicano trató al CN como una obligación cuantificable desde el inicio, aun cuando no todas sus variables contaban con mecanismos operativos plenamente desarrollados.

IV. México: medir todo desde el principio

A partir de la Reforma Energética de 2014, México formalizó la adopción del CN como un elemento central de su marco regulatorio, con un esquema basado en seis variables: bienes y servicios contratados considerando su origen; mano de obra nacional y de trabajo calificada; capacitación de la mano de obra nacional; inversión en infraestructura física, local y regional; y transferencia de tecnología.

Este diseño reflejó una alineación conceptual con las mejores prácticas internacionales; sin embargo, el desarrollo conceptual no vino acompañado de un despliegue operativo equivalente. El resultado fue una dualidad estructural: por un lado, una promesa normativa moderna y ambiciosa; por el otro, un marco operativo incompleto, que obligó a resolver en la práctica lo que no había quedado cerrado en el diseño.

V. La implementación como campo de ajuste

La política de CN en México se construyó de manera progresiva, mediante interpretaciones operativas y acuerdos subsecuentes que buscaron llenar los vacíos del diseño original. Aunque la metodología definió una fórmula clara para el cálculo del porcentaje de CN, dejó sin resolver desde el inicio aspectos operativos clave, como los criterios de valuación de los montos reportados, incluido el tipo de cambio; el alcance de las obligaciones de la cadena de proveeduría; el nivel de desagregación de la información requerida; así como los lineamientos aplicables a capacitación, transferencia de tecnología e infraestructura, los cuales fueron incorporándose de manera fragmentada a través de guías y acuerdos en materia de entrega de información y verificación.

El resultado fue un marco normativo construido por capas, funcional, pero con zonas de ambigüedad en elementos fundamentales. La complejidad del esquema no provino de su ambición, sino de la necesidad de resolver en la operación lo que no quedó cerrado en el diseño.

Asimismo, cambios en otras políticas públicas, como la reforma al artículo 15 de la Ley Federal del Trabajo que prohibió la subcontratación de personal, reconfiguraron la clasificación del gasto de los proyectos, desplazando costos de servicios a mano de obra, sin que ello implicara un cambio real en la estructura productiva, pero que en la comprobación y validación del CN requieren elementos diferentes.

Este episodio evidenció que el CN no opera en aislamiento, sino que es altamente sensible a cambios regulatorios externos. Más que un mecanismo de cumplimiento autónomo, el CN debe entenderse como una política pública transversal, cuya efectividad depende tanto de su diseño interno como de su coherencia con el resto del entramado regulatorio.

VI. Más allá del porcentaje

En última instancia, la política de CN en la industria de hidrocarburos es más que un indicador porcentual: es una herramienta estratégica de política pública. Su efectividad no debería evaluarse solo por lo que reporta, sino por las capacidades que crea y la transformación productiva que genera. Detrás de cada punto porcentual existe una decisión de Estado que puede, o no, contribuir a modificar de manera estructural la base industrial del país.

La experiencia internacional muestra que el CN es más efectivo cuando se diseña como un proceso y no como un umbral, cuando prioriza la construcción de capacidades antes que su medición, y cuando se articula de forma coherente con otras políticas públicas. El desafío no radica en cumplir un porcentaje, sino en asegurar que dicho cumplimiento se traduzca en proveeduría sólida, competitiva y capaz de sostener el desarrollo de la industria más allá del ciclo de los hidrocarburos.

En este contexto, la pregunta ya no es cuánto CN se reporta, sino si el modelo adoptado está realmente generando el desarrollo que busca promover. Si el objetivo del CN es desarrollar capacidades productivas, ¿por qué seguimos evaluándolo como un ejercicio contable y no como una verdadera política industrial, especialmente cuando cualquier ajuste sustantivo debería pensarse hacia los nuevos esquemas contractuales, como los contratos mixtos, y no imponerse sobre marcos ya existentes, concebidos bajo reglas distintas?