Por Leticia Cienfuegos Blancas, y Óscar A. Gómez
Con la emisión de la nueva Ley del Sector de Hidrocarburos (LSH), que deroga la anterior Ley de Hidrocarburos (LH), el sector se encamina hacia un modelo más centralizado. Uno de los principales cambios será el nuevo papel que asumirán las formas de colaboración entre Petróleos Mexicanos (Pemex) y las empresas privadas en el ámbito del Upstream. Sin embargo, un aspecto aún más relevante será el rol estratégico que desempeñará el contenido nacional en México, en un contexto internacional cada vez más complejo, marcado por tensiones comerciales y una transición geopolítica de un mundo unipolar hacia uno multipolar.
La responsabilidad de la Secretaría de Economía
La nueva LSH establece —al igual que lo hacía la LH— que la Secretaría de Economía deberá emitir la metodología de contenido nacional. Este mandato podría reactivar una discusión que se mantuvo vigente durante los últimos ocho años: la necesidad de una metodología que no solo respalde la política industrial, sino que también promueva la creación de empleo, la innovación y el fortalecimiento del capital humano. Al mismo tiempo, esta metodología debe permitir a la Secretaría de Economía cumplir eficazmente con su responsabilidad de verificar los contratos, de forma eficiente, oportuna y con el mejor uso posible de los recursos disponibles. Para ello, será clave aprovechar la experiencia acumulada en los últimos años, especialmente durante el periodo en que los procedimientos de verificación se llevaron con mayor intensidad.
La interrogante central es si se buscará retomar, desde el “cajón”, antiguos elementos como los ponderadores y los coeficientes, proyectos que no son nuevos y que ya fueron ampliamente trabajados y analizados en años anteriores; sin embargo, su implementación nunca se concretó, porque los desafíos técnicos y operativos que implican superan con creces los beneficios esperados, aunque en el discurso suenen atractivos. Si bien estos pueden resultar prácticos, en un inicio, para facilitar el cumplimiento de las obligaciones de verificación, también representan desafíos importantes que deben ser considerados cuidadosamente. Insistir en ellos sin una revisión crítica de fondo podría limitar seriamente la posibilidad de construir una política de contenido nacional funcional y orientada al desarrollo industrial.
Los coeficientes: simplificación operativa con retos metodológicos
Los coeficientes de DAI fueron concebidos como proporciones estandarizadas que serían calculadas y publicadas por la Secretaría de Economía, con el propósito de simplificar el cumplimiento de las obligaciones en materia de contenido nacional. Su principal función sería evitar que cada proveedor tuviera que realizar sus propios cálculos de bienes o servicios recurrentes y al mismo tiempo reducir la necesidad de que la Secretaría de Economía solicitara la estructura de costos para validar que dichos cálculos estuvieran realizados conforme a la metodología.
El proyecto comenzó en 2018, utilizando como base datos históricos, principalmente provenientes de Pemex. No obstante, la confiabilidad de esta información es cuestionable, ya que antes de la Reforma Energética, Pemex utilizaba un enfoque completamente distinto para medir el contenido nacional, bajo lo que entonces se conocía como el “Grado de Integración Nacional”. Esto plantea dudas sobre la validez de los coeficientes generados, al menos en su primera etapa.
En términos prácticos, los coeficientes funcionan como “valores promedio oficiales” predefinidos. Es decir, en lugar de que cada empresa tenga que justificar el contenido nacional de un bien o servicio específico (como una bomba, un tubo, o un servicio técnico especializado), puede aplicar el coeficiente oficial que emitiría la Secretaría de Economía, siempre que el bien o servicio contratado sea equivalente o similar al originalmente evaluado. Esto reduciría tiempo, costo y carga administrativa tanto para el operador como para la autoridad verificadora.
Las ventajas de implementar los coeficientes son limitadas cuando se consideran sus implicaciones reales. Si bien los primeros coeficientes se diseñaron con base en estimaciones disponibles en ese momento, su alineación con las capacidades reales del sector dependerá de la cantidad de la información verificada y la calidad de los resultados derivados de los procesos de verificación. Mientras estos datos no sean validados y, en su caso, corregidos, cualquier cálculo basado en ellos estará desconectado de la realidad del sector.
Además, los coeficientes, al ser valores promedio, desincentivan a los proveedores que hacen un esfuerzo adicional por aumentar su contenido nacional, impulsando la actividad económica local y regional. Si un proveedor decide incrementar su contenido nacional, pero se le evalúa con un coeficiente genérico, su esfuerzo no se reconocería ni se traduciría en beneficio alguno. Dando como resultado un modelo de importación con un “contenido nacional asegurado” por fórmula, un free rider, con un impacto mínimo en la economía nacional.
Ponderadores: mecanismo de ajuste para equilibrar la fórmula. Una solución parcial para un problema estructural
Los ponderadores fueron introducidos en 2020 con el objetivo de promover un uso más equilibrado de todas las variables contempladas en la fórmula del contenido nacional. Esta medida surgió a partir de los informes presentados por los operadores, los cuales muestran que el cumplimiento de las metas de contenido nacional se concentra, en su mayoría, en el gasto en bienes y servicios. Aunque esta distribución aún no ha sido verificada a fondo —y por tanto podría cambiar con la aplicación de verificaciones de gabinete—, se estima que más del 90 % del contenido nacional de los operadores recae en estas dos categorías.
Frente a este desequilibrio, los ponderadores introducen una lógica matemática que busca incentivar otras variables, como la Transferencia de Tecnología (TT) que, cualquier gasto sin contenido nacional, puede ser considerado como nacional si cumple con ciertos supuestos establecidos en la metodología.
En términos prácticos, los ponderadores actúan como escalares que ajustan el valor de cada una de las variables incluidas en la fórmula, permitiendo que los distintos tipos de gasto, al ser multiplicados por su respectivo ponderador, sean más comparables entre sí.
Es fundamental evitar distorsiones en el cálculo del contenido nacional; por ello, una característica esencial de los ponderadores debe ser que su valor máximo no supere la unidad. Esta limitación impide la creación de “valor artificial”, previene conflictos con las definiciones establecidas y garantiza la proporcionalidad aritmética del sistema.
No obstante, su efectividad está directamente condicionada a dos factores críticos: en primer lugar, que se verifique efectivamente que el gasto reportado en esas variables ocurrió de forma real y comprobable; y en segundo, que los supuestos, fórmulas y criterios para activar los ponderadores sean públicos, consistentes y compartidos a todos los actores del sector.
Visto desde otra perspectiva, los ponderadores podrían terminar castigando el contenido nacional generado por empresas nacionales proveedoras de bienes y servicios, al reducir su peso relativo en el cálculo, a favor de otras variables cuyo gasto pudiera carecer de contenido nacional y, aun así, ser considerado nacional. Esta dinámica genera un incentivo inverso que podría debilitar, en lugar de fortalecer, la participación de proveedores locales en la cadena de valor.
La simplificación metodológica: una solución incompleta
En 2021 se elaboró una propuesta de Metodología cuyo propósito era simplificar y ordenar los distintos elementos que componen el cálculo del contenido nacional, con el fin de hacerlo más comprensible y funcional. Entre sus propuestas destacaba la intención de poner fin a la compleja y extensa pirámide de la cadena de proveeduría, cuya verificación resulta prácticamente imposible.
Si bien el Acuerdo de Verificación otorga a la Secretaría de Economía la facultad de revisar cualquier nivel de la cadena de proveeduría mediante verificaciones de gabinete, en la práctica, estas acciones se han limitado casi exclusivamente al operador y a sus proveedores de primer nivel. Esta situación se mantiene, en gran parte, porque no existe un procedimiento de verificación formalmente establecido; en su lugar, se han aplicado acuerdos internos que, al no estar documentados ni estandarizados, han sido vulnerables a los múltiples cambios administrativos. Esto ha impedido corregir errores estructurales y ha limitado la capacidad para garantizar la trazabilidad del contenido nacional.
Por ejemplo, existen casos de proveedores de suministro de combustible que reportan sus productos como totalmente nacionales, basándose únicamente en el hecho de haber sido suministrados en territorio nacional o por Pemex, sin contar con la carta de contenido nacional que sustente de manera adecuada el origen del combustible. La pregunta de fondo es inevitable: ¿por qué la autoridad no verifica niveles inferiores de la cadena de proveeduría, incluso cuando resulta evidente que las proporciones reportadas no corresponden con la realidad?
Es un hecho que, actualmente, la Secretaría de Economía cuenta con una experiencia técnica y operativa mucho mayor que en 2014, cuando se emitió por primera vez la metodología de medición de contenido nacional, luego de un proceso complejo y prolongado de construcción. Sin embargo, aún persisten factores que escapan al control directo del regulador y que deben ser abordados de manera integral. Entre ellos se encuentran la limitada capacidad de verificación en campo, la dispersión normativa entre instituciones, la falta de trazabilidad en las cadenas de proveeduría, y el desconocimiento generalizado de la metodología por parte de diversos actores del sector.
Además, es fundamental sincronizar la LSH, la metodología de medición y los acuerdos complementarios. La sola publicación de disposiciones en un mismo acuerdo no resolverá los problemas si no se atienden los aspectos operativos del sistema: desde la recepción y validación de los informes anuales, el manejo de prórrogas, la claridad en pasos y plazos de los procedimientos de verificación, hasta la ejecución de procesos sancionatorios. La verificación también debe cumplir con el debido proceso y mantener lineamientos uniformes, independientemente de quién realice la revisión. Los proveedores deben conocer sus errores para mejorar, y los operadores deben comprender que el contenido nacional no es una carga administrativa, sino una oportunidad estratégica, especialmente en proyectos de largo plazo —como los que caracterizan al sector de hidrocarburos, con horizontes de hasta 30 años— el cumplimiento del contenido nacional puede formar parte de una política industrial más amplia, que promueva infraestructura regional, genere capital humano, y consolide una red de proveedores nacionales con beneficios logísticos, económicos y sociales sostenibles.
Quizá la mejor manera de alcanzar las metas propuestas —más allá de ponderadores, coeficientes o un nuevo acuerdo conjunto— es que la Secretaría de Economía realice un análisis integral de todo su procedimiento, desde la recepción de información hasta la etapa de verificación, con el objetivo de estandarizar, simplificar y automatizar los procesos. Con las herramientas adecuadas, esto podría lograrse de manera eficiente y en plazos reducidos, aliviando así la carga administrativa de los regulados y eliminando procedimientos largos y tortuosos.
