Por: Cybele Diaz-Wionczek
Desde sus orígenes y hasta 2013, Petróleos Mexicanos (Pemex) tuvo a su cargo la producción, distribución, almacenamiento y venta de petrolíferos, en particular de los combustibles para el transporte: gasolina, diésel y turbosina. Pemex Refinación tenía la obligación de atender toda la demanda requerida y tomar las decisiones necesarias en cuanto al aprovechamiento del petróleo crudo que recibía, la operación y el mantenimiento de la infraestructura del Sistema Nacional de Refinación (SNR), la importación de petrolíferos y el mantener el balance presupuestal con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP).
Para el consumidor, el precio de la gasolina estaba integrado por el costo directo, el costo de traslado, un margen de comercialización y finalmente, el Impuesto Especial sobre Producción y Servicios, IEPS, que fue durante años un importante factor de recaudación. El IEPS permitía al Gobierno amortiguar los cambios en el precio al público de la gasolina, dada la importancia de este precio en la definición del resto de los precios en la economía.
A fin de atender sus obligaciones de suministro, Pemex contaba con seis refinerías, tenía relación comercial con su área importadora Comercio Internacional y administraba infraestructura de almacenamiento y distribución de petrolíferos. En función de los costos de producción y de importación, Pemex podía destinar montos variables de recursos al mantenimiento de sus instalaciones. Con frecuencia, la capacidad de procesamiento de crudo estaba lejos del punto de mayor eficiencia, dejando a las importaciones un porcentaje cada vez mayor del suministro.
Desde el punto de vista de un sano equilibrio entre producción nacional e importaciones de petrolíferos, hace tiempo que habría sido conveniente construir una nueva refinería. Además, la capacidad de almacenamiento y transporte de petrolíferos a lo largo y ancho del país, actividad que se realiza a través de ductos, trenes o pipas, es menor a lo que se necesita y los montos necesarios para mejorar la red son muy altos.
En 2013 se modificaron las bases regulatorias del mercado de petrolíferos para permitir que empresas privadas, nacionales e internacionales, pudieran participar; a través de la Secretaría de Energía (SENER) y la Comisión Reguladora de Energía (CRE) se establecieron premisas y mecanismos para confeccionar un mercado competitivo y así reducir la dependencia de este mercado, de las finanzas públicas. La oportunidad legítima de negocio de importadores, transportistas y almacenadores redundaría en una disminución del subsidio que frecuentemente el Gobierno transfería al precio de la gasolina. Además, estas nuevas inversiones fortalecerían la infraestructura de la red a nivel nacional.
A partir de 2014 el Estado mexicano empezó a compartir con particulares la obligación de atender el mercado de petrolíferos. Sin embargo, en los últimos años se ha hecho manifiesta la intención de revertir este proceso a través de modificaciones al marco legal y de marginar la competencia de Pemex, limitando el otorgamiento de permisos y otros instrumentos regulatorios necesarios para que se incorporen o permanezcan otros participantes en el mercado.
Por otra parte, el gobierno construye una refinería en tiempo récord en Dos Bocas, Tabasco. Existen dudas sobre la idoneidad de esta sede a partir del riesgo ambiental que representa el litoral de Tabasco, así como por la distancia que separa esta ubicación de la demanda nacional de petrolíferos. También se ha cuestionado si el mejor uso para estos recursos públicos hubiera sido éste o bien, destinarlos a completar el proceso de modernización y reconfiguración de las plantas existentes en las seis refinerías de Pemex, para incrementar de manera considerable la eficiencia y seguridad en su operación y el volumen de petrolíferos de mayor valor en el mercado.
La urgencia con que se ha trabajado en levantar la nueva refinería ha implicado incurrir en sobrecostos considerables: de un presupuesto original estimado en $8 mil millones de dólares para su construcción, se ha reconocido que el costo final podría rondar los $12 mil millones. Si hoy mismo se pudiera iniciar la operación de la nueva refinería, aún no se cuenta con la infraestructura de transporte y almacenamiento para movilizar los productos a los puntos a donde se requieren para satisfacer la demanda.
Con la apertura para incrementar la inversión, la marca Pemex pasó de representar 100% de las gasolineras del país, a alrededor de 65% después de la entrada de particulares. Actualmente se busca revertir este proceso devolviendo a Pemex el control de toda la cadena de valor de la refinación y con ello, la obligación del suministro. En abril de 2021 Pemex vendió 74% de la gasolina a nivel nacional y los privados, 26%; hoy los porcentajes son de 87% y 13%, respectivamente (PI PetroIntelligence, 20 de julio 2022).
Pemex compró la parte de la refinería Deer Park que anteriormente pertenecía a Shell, y hoy es dueña de 100% de esta infraestructura ubicada en Texas, Estados Unidos. Con esto y la construcción de la refinería, el Gobierno busca asegurar una disminución en las exportaciones de petróleo crudo -cuyo margen de utilidad es muy importante-, y reducir las importaciones de gasolinas que con frecuencia se producen más eficientemente en el extranjero.
México podría obtener enormes ganancias de la exportación de su petróleo crudo, en lugar de forzarlo al SNR que, por falta de mantenimiento y modernización, no tiene la eficiencia esperada desde el punto de vista comercial ni ambiental. Mas aún: el incremento en el precio del petróleo ha traído consigo un aumento en el precio internacional de las gasolinas que seguimos importando, de manera que el presupuesto destinado a pagar estas importaciones ha crecido al punto de que el IEPS no sólo se ha reducido a cero, sino que ahora representa un enorme subsidio.
En los casos en los que Pemex es comercializador de los petrolíferos, las transferencias de dinero se dan entre SHCP y la estatal. Sin embargo, cuando la realizan particulares, éstos tienen que pagar esa diferencia bajo la promesa del Gobierno de que se les reembolsarán como devoluciones de impuestos durante meses o años posteriores. Parece improbable que la participación de estas contrapartes privadas en el mercado pueda conservarse, y también parece difícil que los precios de la gasolina y diésel, actualmente subsidiados, puedan mantenerse debido al tamaño de las transferencias. El conjunto de las prácticas puestas en marcha por el Gobierno de México ha llevado a nuestras principales contrapartes comerciales, Estados Unidos y Canadá, a inconformarse argumentando que contravienen los acuerdos pactados por nuestro país. Durante los próximos meses veremos si estas controversias modifican en algún sentido las decisiones de política energética asumidas.
Cybele Diaz-Wionczek es coordinadora Académica de Mujeres en Transición Energética, de la Universidad Anáhuac. Especialista en desarrollo de cadenas de valor en el sector energético. Fue Asesora Ejecutiva en la Dirección General de Pemex Transformación Industrial (Pemex TRI) en 2015 y 2016. Consejera Fundadora de Voz Experta, organización que visibiliza la participación de mujeres expertas en el sector energía.
