Por Carlos Ramos, Socio de Hogan Lovells México
En este artículo exploramos de manera sucinta la importancia de la generación de electricidad en el quehacer de la actividad productiva, las políticas de la presente administración en el sector bajo el entendimiento de lo que significa la soberanía energética para la misma, y la oportunidad única y transitoria que tiene nuestro país para crecer económicamente de manera significativa apalancándose de la economía más importante del mundo.
El sector energético es el sector de mayor relevancia en el desarrollo económico de un país. México no es la excepción. El sector energético, en consecuencia, es la base del crecimiento y desarrollo económicos ya que el consumo de energía como recurso primario es fundamental para llevar a cabo cualquier actividad económica o social. Es en este tenor que una política pública orientada a desarrollar económicamente al país debe de fomentar por todos los medios la generación transmisión, distribución y comercialización de energía eléctrica, para que ésta llegue y sea accesible a toda la población. Ese es el primer factor de desarrollo de cualquier sociedad.
Entre mayor capacidad de generación de electricidad se tenga, y ésta sea apropiadamente transmitida y distribuida a lo largo y ancho de la república, el costo de la actividad económica se reduce en beneficio de todos y se incrementa exponencialmente su posibilidad de desarrollo. Es así que la concentración tanto de los recursos necesarios para la generación como de la generación, transmisión y distribución en unas solas manos inhibe el libre desarrollo de actividades económicas y sociales.
Dicha concentración debe ser evitada a toda costa, ya sea en un núcleo reducido de particulares, ya sea en el Estado. Debe garantizase a la población el acceso a la electricidad, y dicha garantía implica, naturalmente, permitir la generación de electricidad a todo aquel que esté dispuesto a generarla y dentro de un marco jurídico que garantice la seguridad de las inversiones. La actividad de generación no implica únicamente el establecer centrales de generación que produzcan energía eléctrica, implica hacer un análisis sobre la mejor tecnología de generación existente, con costos competitivos.
La función estatal en esta área consiste precisamente en asegurar las condiciones necesarias para incentivar la generación de energía eléctrica, y su transmisión y distribución, no así concentrar su generación y limitar transmisión y distribución. El Estado debe intervenir precisamente para asegurar un desarrollo equilibrado del sector y el acceso libre e inmediato de la población a dicho bien.
La administración actual confunde el mandato Constitucional que otorga al Estado la rectoría del desarrollo nacional y su obligación de planear, conducir, coordinar y orientar la actividad económica nacional. Bajo esta interpretación, se considera que el Estado mexicano debe de llevar a cabo de manera directa la generación de energía eléctrica, o, al menos, mantener el control de la actividad de generación, con todo lo que ello implica.
Dirigir no es lo mismo que ejecutar de manera directa. Es responsabilidad del Estado fijar las bases para garantizar un desarrollo integral y sustentable de la economía nacional, no así concentrar la actividad, ni mucho menos inhibir la inversión en el sector. Precisamente, el mandato constitucional implica la colaboración entre el sector social, privado y público para llevar a cabo las actividades necesarias para impulsar el desarrollo nacional.
La soberanía energética del país no reside en la capacidad del Estado para generar y transmitir energía, sino en sentar las bases que permitan el acceso a los recursos necesarios, ya sea mediante la exploración y explotación de los recursos naturales de manera racional y en beneficio del estado mexicano, (por ser el titular originario de dichos recursos) o mediante su importación, para permitir la construcción de infraestructura que permita la generación, distribución y consumo de energía de manera constante, segura y de manera tal que sea accesible a todo aquel que la requiera.
La soberanía energética es un concepto que está íntimamente ligado con el concepto de seguridad energética. La seguridad energética se traduce en que el estado, a través de sus medios, haga posible el que se acceda a fuentes de energía, a precios asequibles, evitando, de la mejor manera, externalidades negativas.
A lo largo de la actual administración se ha intentado implementar una política pública, cuyo fin es precisamente convertir a Pemex y a CFE en los ejes del sector energético. Sin embargo, esta política pública no considera que, al establecer a Pemex y a CFE como ejes rectores, está a su vez impactando la organización del sector energético, ya que básicamente se encuentra beneficiando a dos jugadores, que compiten con el sector privado. Estas políticas inhiben la inversión en el sector y generan incertidumbre en inversiones productivas.
La nueva política energética de ésta administración ha sido materia ya de reclamo por parte de los Estados Unidos de América, país que desde julio del año 2022 solicitó formalmente el inicio de consultas en relación a la política energética del país, con la intención de llevar a las partes a un panel de resolución de controversia en caso de no llegar a un acuerdo. Esas consultas incluyen los siguientes puntos:
- Las modificaciones a la Ley de la Industria Eléctrica violan lo establecido en el Tratado Comercial entre México, Estados Unidos y Canadá al dar prioridad, en el uso de la Red Nacional de Transmisión y las Redes Generales de Distribución, al despacho de las Centrales Eléctricas Legadas y las Centrales Externas Legadas, es decir, aquellas que son propiedad del Estado, o que se encuentran al servicio del Estado;
- El retraso injustificado en el desahogo de permisos y demás trámites ante instancias regulatorias, incluida principalmente la Comisión Reguladora de Energía, en materia de permisos de generación de energía renovable, importación y exportación de electricidad e hidrocarburos, y almacenaje de hidrocarburos, entre otros;
- Prorroga a Petróleos Mexicanos para aplicar las normas que le requieren proveer diésel ultra bajo en azufre (DUBA); y
- El requerimiento hecho por la SENER al Centro Nacional de Control del Gas Natural – CENAGAS, requiriendo que, para el uso del sistema de transporte de gas natural, los usuarios demuestren haber adquirido la molécula de la CFE o de Petróleos Mexicanos.
Estas no son las únicas acciones que ha tomado la presente administración; existen también cambios de política que afecta a la generación renovable, pero, en general, todas estas acciones han sido frenadas mediante acciones judiciales o jurisdiccionales. Entre éstas, encontramos modificación de lineamientos que establecen criterios para el otorgamiento de certificados de energías limpias, la emisión de políticas de confiabilidad seguridad continuidad y calidad en el sistema eléctrico nacional, misma que modificaron el orden de despacho relegando a las energías renovables, la equiparación de tarifas de porteo a tarifas reguladas de transmisión, restricciones a permisos de autoabastecimiento impidiendo modificación de planes de expansión así como la prohibición de incorporación de nuevos socios en los esquemas de autoabasto, así como modificaciones a la Ley de la Industria Eléctrica (ya indicadas).
A ello podemos sumar el constante retraso en el despacho de trámites ingresados a la Comisión Reguladora de Energía, llegando al absurdo de limitar el número de folios que serán asignados mensualmente para la atención de asuntos en materia de hidrocarburos y electricidad, lo cual es violatorio del derecho de petición consagrado en nuestra Constitución.
Una de las razones por las que el Estado justifica la nueva política energética (que impacta negativamente, principalmente a generadores renovables) consiste en la supuesta intermitencia que generan las centrales eléctricas renovables en la red del sistema eléctrico nacional. El argumento es parcialmente correcto. La solución, a los ojos de la administración actual, consiste en aumentar la participación de centrales eléctricas no renovables, que son mayoritariamente propiedad de la Comisión Federal de electricidad, y dar preferencia al despacho de la electricidad generada por las mismas, y al mismo tiempo disminuir la generación de energía renovable y su inyección a la red.
La solución, desde nuestro punto de vista, no es inhibir la generación y/o despacho de energía renovable, ni centralizar la producción en una empresa estatal sino, por el contrario, modernizar y ampliar el sistema de transmisión de energía eléctrica. Es el Estado quien, por mandato Constitucional, tiene el monopolio y ejerce de manera exclusiva la planeación y el control del sistema eléctrico nacional, así como la transmisión y distribución de energía eléctrica, al tratarse de actividades estratégicas reservadas por nuestra Carta Magna, al Estado. Debe entonces el Estado dedicar sus recursos a dichas actividades. Es precisamente mediante la inversión en redes de transmisión de energía eléctrica y en modernización y tecnología para su eficiente administración en donde el problema de la confiabilidad del sistema puede ser resuelto.
En lugar de invertir en tecnología y ampliación de las redes de transmisión, el Estado ha optado recientemente por financiar la adquisición de 13 plantas de generación de electricidad, doce de ellas de ciclo combinado y un parque Eólico, hoy propiedad de la Española Iberdrola.
Con la adquisición de las plantas propiedad de Iberdrola, el Estado, a través de la Comisión Federal de Electricidad (quien presumiblemente operará dichas plantas) pasará de generar aproximadamente el 40% de la energía eléctrica del país a generar un 55.5%. Dicha decisión puede generar ciertos impactos en la operación de éstas nuevas centrales, que podrían incidir en el incremento del costo nivelado de energía eléctrica en éstas plantas, ya que el vehículo que se utilice para adquirir dichas plantas tendrá que pagar los costos de mantenimiento de las mismas y muy probablemente incorporar al personal laboral a las condiciones laborales colectivas negociadas por la CFE con el Sindicato Único de Trabajadores de la República Mexicana (SUTERM). Debemos recordar que recientemente, a través de dicho contrato colectivo, se redujo la edad de retiro de 65 a 55 años de edad, lo cual generará aún mayor deuda y pasivo laboral a la propia CFE –y por ende al erario mexicano.
El costo de adquisición de dichas plantas será de aproximadamente 6,000 millones de Dólares, a ser fondeados por el Fondo Nacional de Infraestructura (FONADIN). A ello habrá que agregar el costo de mantenimiento y la incorporación del personal laboral al contrato colectivo con la SUTERM desde un análisis de costo / beneficio, posiblemente el costo de ésta inversión no supera su beneficio, más aún, cuando se considera el costo de oportunidad de dichos recursos, que pudieron haber sido utilizados en la modernización de la red nacional de transmisión –en donde se hubiera podido asegurar un retorno razonable para el Estado Mexicano. Aún falta que las partes negocien los acuerdos definitivos relacionados con esta inversión y que se obtengan las autorizaciones correspondientes incluyendo la Comisión Federal de Competencia, lo cual seguramente se demorará.
Lo relevante de esta operación no es únicamente la adquisición de estas plantas si no la desinversión de capital privado en el sector, mismo que será redirigido a nuevos proyectos de energía eléctrica en Brasil, como ha anunciado la propia Iberdrola. A cambio, la CFE podrá decir que es el mayor generador de electricidad del país.
Estas acciones tienen costos aún más elevados: Actualmente, México tiene en sus manos una oportunidad de oro que está dejando escaparse de sus manos. Se conjuntan varios elementos que deben ser la palanca del desarrollo del país a tasas nunca antes vistas.
Por un lado, se tiene un bono demográfico en el que, actualmente, la mayor parte de la población es económicamente activa. Este bono demográfico es sólo temporal y se debe aprovechar la coyuntura para dar acceso a esa población a fuentes de trabajo que les permitan generar ingresos y ahorros; en ello estriba precisamente la posibilidad de emprender un desarrollo duradero de nuestra economía.
Por otro lado, tenemos el fenómeno del Nearshoring. Este fenómeno es consecuencia de las enseñanzas de la pandemia causada por el Covid-19, misma que generó una ruptura en las cadenas de suministro mundiales, y a los efectos del entorno geopolítico que aquejan al mundo. De esta manera, muchas de las empresas que generan bienes y servicios para la economía más grande del mundo (la de los Estados Unidos de América) han decidido relocalizar sus plantas de producción, centros de distribución, y logística, en zonas que les son geográficamente más convenientes, reduciendo la distancia entre la producción y consumo, generando rápido acceso entre ambos polos.
México está geográficamente privilegiado para aprovechar este fenómeno. Tiene mano de obra calificada a un costo menor que el de Estados Unidos, acceso a recursos naturales, y la cercanía terrestre y marítima a la zona económica más importante de la historia moderna. Otro factor es fundamentalmente favorable: acceso a gas natural producido en Estados Unidos, a un costo muy inferior al costo que se tiene en otras zonas geográficas. Esta coyuntura geográfica e histórica es única y aprovecharla debiera ser un asunto de seguridad e interés nacional.
¿Qué se requiere para aprovechar esta coyuntura? Asegurar la generación, transmisión y distribución de energía eléctrica que se requerirá para establecer dichas manufacturas en nuestro país. Esas son las verdaderas fuentes de trabajo para la generación que se incorpora a la actividad económica del país. Las empresas manufactureras, para establecerse en el país, requerirán, además de seguridad jurídica (y física) acceso garantizado a energía eléctrica no solo de costo razonable, sino también con bajo impacto ambiental – es decir, renovable.
La generación de energía renovable se convierte en estratégica debido al fenómeno relacionado con la gobernanza ambiental y social (“ESG” por sus siglas en Inglés), mismo que requiere que las empresas reduzcan de manera significativa su huella de carbono, hasta llegar, en muchos casos, reduciéndolas a un efecto cero neto.
Se tiene una oportunidad única e histórica para establecer las bases de verdaderas soberanía y seguridad energéticas. En lugar de aprovechar dicha coyuntura, la política pública actual pone en entredicho los acuerdos comerciales que la propia administración actual negoció y suscribió, y pone en mayor peligro otras actividades del quehacer de la economía nacional. De seguir adelante con dichas políticas, se avecinan tiempos mucho más difíciles para México.
Debemos reconocer que, de perder un procedimiento ante un panel, el estado ganador, ante la falta de solución mediante la eliminación de los actos reclamados, se podrán imponer medidas que eliminen los beneficios del acuerdo comercial, preferentemente en el mismo sector en el que se generó la controversia. Imaginemos entonces que Estados Unidos prohíba la exportación de gas natural a empresas productivas del estado mexicano. Ese solo hecho tendría como consecuencia que la CFE deje de producir mucha de la energía eléctrica que quizá para entonces represente el 55% de la generación nacional. No es necesario describir aquí las consecuencias que ello conllevaría.
Estamos aún a tiempo de virar el barco y tomar las decisiones que son en beneficio de la población, más allá de convicciones políticas. La realidad de la tecnología, los recursos naturales, y las necesidades de la población moderna de hoy día, se deben imponer a la ideología. Lamentablemente, quizá en los siguientes meses se radicalice aún más el discurso y los actos del estado para tomar el control de la gestión económica y del sector energético.
Basta con ver la reciente iniciativa de reforma a diversas leyes de carácter administrativo y a las concesiones mineras para advertir que el estado busca tener la capacidad de revertir, anular, y modificar actos administrativos a su antojo, mediante simples declaraciones falaces de cambios de circunstancias, interés nacional, y similares. Es allí donde viene el siguiente embate y fuente de numerosos arbitrajes de inversión. Ojalá que tengamos la energía suficiente para aguantar y defendernos de los embates que se avecinan y para aprovechar, si es que aún quedase tiempo, la oportunidad histórica que se nos presenta.
